acte administratif, manifestation de volonté d’une autorité administrative exprimée en vue de produire des effets de droit.

Principal moyen d’expression de l’administration, l’acte administratif peut-être unilatéral ou multilatéral ; dans le second cas il est appelé contrat.

Manifestation de volonté d’une autorité administrative, l’acte administratif unilatéral affecte l’ordonnancement juridique. Il produit immédiatement des effets de droit, soit qu’il crée au profit des particuliers des droits ou des facultés, soit qu’il leur impose des obligations ou des interdictions.

En tant que tel, l’acte unilatéral est susceptible d’être déféré au juge administratif par la voie du recours pour excès de pouvoir, recours juridictionnel pouvant être ouvert de plein droit à l’encontre de tout acte administratif de ce type.

Si l’acte administratif unilatéral relève du juge administratif, c’est qu’il est, en premier lieu, soumis au droit administratif. Il est ainsi soumis au principe de légalité et s’insère dans la hiérarchie des normes : pour être valable il doit être conforme aux normes supérieures (lois, conventions internationales, constitutions).

Ainsi défini, l’acte administratif unilatéral s’oppose aux actes privés de l’administration (ceux qui, par exemple, sont relatifs à la gestion par l’administration de son domaine privé) et aux actes publics des autorités publiques dont les effets juridiques sont, ou bien trop peu importants pour être soumis au contrôle du juge, comme les mesures d’ordre intérieur, ou bien tels qu’ils ne reçoivent plus la qualification d’actes administratifs unilatéraux, comme les actes de gouvernement (par exemple, la décision du président de la République de reprendre les essais nucléaires).

La notion d’acte administratif unilatéral recouvre, cependant, une réalité diversifiée.

À l’acte réglementaire est opposé l’acte non réglementaire, ou individuel. Si le second est destiné à régir la situation particulière d’un individu (décisions nommant un fonctionnaire, ou lui infligeant une sanction, accordant ou refusant un permis de construire ou une permission de voirie, par exemple), le premier doit être défini comme un acte général et impersonnel (par exemple, les arrêtés préfectoraux approuvant un plan d’urbanisme, décret fixant le statut du préfet de police applicable au préfet en exercice comme à ses successeurs).

Cette distinction induit les différences les plus importantes quant au régime de l’acte car les règles de publicité, d’abrogation, de retrait, de recours en annulation, de compétence juridictionnelle, varient considérablement.

Parmi les règles qui gouvernent les actes administratifs unilatéraux figurent cependant certains principes qui leur sont communs, quand bien même leur mise en œuvre varie suivant les différentes catégories d’actes : publicité nécessaire à leur opposabilité ; non-rétroactivité ; caractère exécutoire, exécution forcée, éventualité d’un sursis à exécution ; modifiabilité.

Le caractère administratif de l’acte tient essentiellement à la qualité de l’organe dont il émane : il est le plus souvent issu d’autorités administratives classiques seules détentrices, en principe, de la puissance publique : président de la République, premier ministre, ministres et conseils municipaux. Il revêt alors des formes diverses comme le décret, l’arrêté et la délibération.

De nouvelles autorités administratives (autorités administratives indépendantes) et certains organismes de droit privé (ordres professionnels, sociétés gérant des services publics administratifs, ou industriels et commerciaux) se sont cependant vu reconnaître la possibilité d’émettre des actes administratifs unilatéraux. La difficulté est alors de distinguer, au sein des actes pris par ces autorités, ceux qui ont le caractère d’actes administratifs unilatéraux. Cette qualification, effectuée par le juge, dépend de l’activité de la personne privée — activité qui doit être de service public — et de l’usage fait par elle de prérogatives de puissance publique.

Autre manifestation de la volonté de l’administration, le contrat administratif est cette fois un accord de volontés. La volonté de l’administration n’étant plus ici de disposer de manière unilatérale, mais de s’engager. Le contrat administratif lie alors l’administration à une autre partie contractante, qu’il s’agisse d’une personne publique ou d’une personne privée. L’autorité publique dispose cependant dans la mise en œuvre du contrat administratif de pouvoirs exorbitants du droit commun des contrats : pouvoir de direction, de contrôle, de sanction, de modification et de résiliation unilatérale pour des motifs d’intérêt général.

Toutefois, tous les contrats conclus par l’administration n’ont pas nécessairement le caractère de contrats administratifs. Comme toute personne, celle-ci peut contracter selon les règles du droit civil, le contrat étant alors un contrat de droit privé. Dans le silence des textes sur la qualification d’un contrat, la jurisprudence pose la présomption du caractère administratif du contrat conclu entre deux personnes publiques. Cette présomption simple peut être renversée s’il s’avère que le contrat ne fait naître entre les parties que des rapports de droit privé.

Un contrat entre une personne publique et une personne privée sera, quant à lui, reconnu comme administratif s’il associe le cocontractant de l’administration à la gestion d’un service public ou a la charge de l’exécution même de ce service ; ou bien encore s’il comporte des clauses exorbitantes du droit commun, ou enfin s’il est conclu sous un régime exorbitant du droit commun.

Par ailleurs, un contrat conclu entre deux personnes privées pourra aussi être qualifié d’administratif si l’une des personnes privées, mandatée ou non, agit pour le compte d’une personne publique, et met en œuvre des prérogatives de puissance publique.

D’autres manifestations de volonté de l’administration peuvent être répertoriées, mais ne formant ni exclusivement des contrats, ni exclusivement des actes administratifs unilatéraux, leur statut juridique est complexe.

Les actes mixtes rassemblent des dispositions émanant de la seule volonté de l’administration et des dispositions contractuelles. Les contrats de concession de service public allient, par exemple, des clauses contractuelles — durée, avantages financiers —, et des clauses réglementaires — conditions dans lesquelles le concessionnaire doit exécuter sa tâche. Les clauses réglementaires sont généralement contenues dans des documents annexés au contrat et prennent le nom de cahier des clauses administratives. Leur adoption est faite par décret.

Certains actes d’apparence contractuelle sont, par ailleurs, qualifiés d’actes unilatéraux (engagements de libéralisation des prix décidés par les différentes organisations professionnelles et leurs adhérents, par exemple).

Le régime et la valeur juridique de certains actes administratifs, dont la dénomination semble n’emporter aucun effet juridique réel, restent par ailleurs à déterminer de manière plus rigoureuse, par exemple en ce qui concerne les plans État-Régions ou les contrats de plan État-entreprises.